Ferill 322. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1064  —  322. mál.
2. umræða.


Nefndarálit


um frumvarp til laga um opinberan stuðning við nýsköpun.

Frá 1. minni hluta atvinnuveganefndar.


    Með frumvarpinu er fyrst og fremst verið að bregðast við þeirri ákvörðun ráðherra að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð Íslands og koma á fót Tæknisetri Íslands. Þar er ekki að finna sterka sýn á framtíð nýsköpunar á Íslandi. Í greinargerð frumvarpsins er fjallað um þau markmið að efla opinberan stuðning við nýsköpun í landinu með einföldu verklagi, skýrri ábyrgð og sterkum tengslum við háskólasamfélag, atvinnulíf og hagaðila. Í markmiðsgrein frumvarpsins er lögð áhersla á eflingu nýsköpunar á landsvísu, stuðning við nýsköpun á sviði hátækni, forgangsröðun verkefna, að draga úr yfirbyggingu og auka sveigjanleika þannig að opinbert fé nýtist sem best til þeirra verkefna sem því er veitt í. Því miður er það mat 1. minni hluta að þrátt fyrir þessi ágætu markmið þá sé þeim ekki fylgt eftir í texta frumvarpsins sjálfs.
    Hér er um að ræða nokkuð stóra breytingu á stuðningi við vistkerfi nýsköpunar á Íslandi og sá aðili lagður niður sem hefur borið meginábyrgð á stuðningi við íslenska frumkvöðla allt frá stofnun Nýsköpunarmiðstöðvar árið 2007. Því var eðlilegt að gefinn hafi verið góður tími til umfjöllunar í nefndinni, en alls var fjallað um málið á 17 fundum. Því skal haldið til haga að við umfjöllun málsins hefur formaður nefndarinnar og framsögumaður málsins lagt sig fram um að fá öll sjónarmið fram meðal gesta og nefndarfólks sem er til eftirbreytni.
    Mikilvægi málsins sést einnig á þeim fjölda umsagna sem nefndinni barst um málið en alls bárust 34 innsend erindi og umsagnir og 86 gestir mættu til fundar við nefndina. Flestar umsagnir um málið voru nokkuð neikvæðar, þar komu fram áhyggjur af stöðu frumkvöðla sem eru að stíga sín fyrstu skref, stuðningi við nýsköpun á landsbyggðunum og stöðu og fjármögnun byggingarrannsókna í framhaldi af niðurlagningu Nýsköpunarmiðstöðvar. Einnig komu fram áhyggjur af rekstrarformi tækniseturs, fjármögnun og óljósu hlutverki þess. Þá komu einnig fram áhyggjur af því að með frumvarpinu væri dregið verulega úr stuðningi við nýsköpun í víðari skilningi. Eins var gagnrýnt hversu illa málið væri unnið af hálfu ráðuneytisins. Allar innsendar umsagnir hafa á sinn hátt gagnast við vinnu nefndarinnar og ber að þakka þeim sem sendu þær inn.
    Í breytingartillögu meiri hlutans eru lagðar til nokkrar nauðsynlegar breytingar á frumvarpinu. 1. minni hluti tekur undir þær breytingartillögur en í ljósi þess hversu illa var staðið að málinu strax í byrjun og hversu vanreifað það var af hálfu ráðuneytisins er ljóst að ekki er hægt að styðja málið. Enn er tilefni lagasetningarinnar óskýrt og greiningarvinna sem leggja hefði átt til grundvallar breytingum vanreifuð eða ekki til staðar. Þá er tímarammi breytingaferilsins of stuttur og stofnunin lögð niður án þess að búið sé að móta þá ferla sem eiga að taka við veigamiklum verkefnum stofnunarinnar.
    Það er sannfæring 1. minni hluta að ástæða sé til að fresta frekari umfjöllun um málið og undirbúa það betur. Þá er þessi tímapunktur sérstaklega óheppilegur til að vera með óvissu í kerfinu enda sjaldan verið jafnmikil þörf fyrir stuðning við nýsköpun og frumkvöðlastarf í landinu og nú. 1. minni hluti átelur í því samhengi hversu langt ráðuneytið hefur gengið í að leggja stofnunina niður áður en vilji og samþykkt þingsins liggur fyrir sem gerir það að verkum að erfitt er að taka skref til baka, hverfa frá ákvörðuninni og hefja vegferðina á réttum byrjunarreit.

Hlutverk ríkisins í nýsköpun.
     Frumvarpið, sem í orði kveðnu á að vera um opinberan stuðning við nýsköpun, fjallar í raun aðeins um það verkefni að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð Íslands og setja á fót Tæknisetur. Nú hefði mátt skilja fyrirsögn frumvarpsins svo að í því yrði fjallað um hvernig eigi að standa að opinberum stuðningi við nýsköpun og frumkvöðlastarf, en það tækifæri er ekki nýtt. Í frumvarpið vantar sýn á hvert hlutverk ríkisins eigi að vera og hvernig þjónustu við mikilvæga aðila í vistkerfi nýsköpunar sé best háttað. Þar vantar einnig útfærslu á mikilvægri þjónustu, t.d. við landsbyggðir, frumkvöðla á fyrstu stigum, stuðning við alþjóðasókn og alþjóðlegt samstarf og aðrar áskoranir, svo sem þau brýnu verkefni sem takast verður á við, t.d. á sviði loftslagsbreytinga og annarra samfélagslegra áskorana auk fjölþættra afleiðinga Covid-19-faraldursins.
    Í skýrslu ráðherra um mótun Klasastefnu er fjallað nokkuð ítarlega um hlutverk ríkisins hvað varðar nýsköpun í samhengi við klasa. Það má því segja að þar komi fram ákveðin sýn um hvernig eigi að nálgast þessi viðfangsefni. Því ber að fagna, en enn er með öllu óljóst hvernig til stendur að innleiða stefnuna og fjármögnun verkefna Klasastefnu liggur ekki fyrir. Þar er a.m.k. tekist á við mikilvægar spurningar sem ekki er tekið á í frumvarpinu. 1. minni hluti telur mikilvægt að ráðherra skeri úr um framkvæmd Klasastefnunnar sem fyrst svo að hún geti gagnast í þeirri stöðu sem kemur upp við niðurlagningu Nýsköpunarmiðstöðvar.

Alþjóðleg samkeppnishæfni Íslands, alþjóðasókn og alþjóðlegt samstarf.
     Undanfarna áratugi hefur mikilvægi alþjóðlegrar samvinnu og sóknar á alþjóðlega markaði sífellt aukist. Þrátt fyrir aukna áherslu á alþjóðlega samkeppnishæfni landsins er staðreyndin samt sem áður sú að samkeppnishæfni Íslands hefur dalað í alþjóðlegum samanburði. Eins og fram kemur í umsögn Kristjáns Leóssonar um málið var Ísland í 13. sæti á lista Global Innovation Index á árunum 2015–2017 en á árunum 2018–2020 hefur það setið í 20.–23. sæti. Þetta er á sama tímabili og stöðugur árlegur hagvöxtur hefur verið 2–7%. Kristján bendir einnig á að meðal helstu styrkleika Íslands síðustu árin hefur talist fjöldi birtra vísindagreina og hlutfall rannsókna sem styrktar eru með erlendu fjármagni, en meðal helstu veikleika hefur hins vegar verið lágt hlutfall há- og millitæknivarnings í innlendri framleiðslu og útflutningi. Að auki stendur landið mjög neðarlega varðandi fjölda útskrifaðra háskólanema úr vísinda- og tæknigreinum en þar hefur lítið þokast áfram þrátt fyrir nokkur átaksverkefni stjórnvalda á síðustu árum. Þá kom fram í McKinsey-skýrslunni í kjölfar efnahagshrunsins 2008 að mikilvægt væri að byggja nær eingöngu á nýjum útflutningsgreinum.
    Þá má ekki gleyma því að alþjóðleg samvinna og samstarf á vettvangi hins opinbera er ekki síður mikilvæg fyrir alþjóðlega samkeppnishæfni landsins, og til þess að taka þátt í því starfi þarf að vera þekking og mannauður hjá hinu opinbera sem vinnur að stuðningi við vistkerfi nýsköpunar og hefur tækifæri til að vinna að slíkum alþjóðlegum samstarfsverkefnum.
    Mikilvægi þess að styðja við nýsköpun, rannsóknir og þróun er óumdeilt og hefur á undanförnum árum nokkuð verið bætt í framlög til þeirra málaflokka. Hins vegar kemur ýmislegt í ljós þegar rýnt er í tölurnar eins og fram kemur í umsögn Kristjáns Leóssonar, en hækkunin kom fyrst og fremst til vegna hækkunar á hlut fyrirtækja á meðan framlög til rannsókna og þróunar í háskólum og opinberum stofnunum hafa dregist saman, einkum hjá opinberum stofnunum. Sýnt hefur verið fram á í erlendum rannsóknum að skýr tengsl eru á milli fjárfestinga hins opinbera og einkageirans í rannsóknum og þróunarstarfi, þ.e. að með því að auka eigið framlag til háskóla og opinberra rannsóknastofnana hvetur ríkið til frekari umsvifa í einkageiranum.
    Nú er mikil áhersla lögð á að nýta nýsköpun sem leið út úr þeirri kreppu sem við stöndum frammi fyrir og því ljóst að nú er ekki ástæða til að draga úr stuðningi við alþjóðlega samvinnu og á sviði nýsköpunar og tækniþróunar. Þvert á móti væri skynsamlegra að styrkja enn frekar aðgerðir til stuðnings vistkerfis nýsköpunar og leggja áherslu á aðkomu ríkisins að því að brúa bil milli rannsókna og markaðar. Samhliða væri ástæða til að efla þær stofnanir hins opinbera sem sinna tæknirannsóknum, þjónusta atvinnulífið og sinna margs konar eftirliti.

Stuðningur við frumkvöðla á fyrstu skrefum.
     Tillaga meiri hluta nefndarinnar um að koma á fót stuðningsgátt við frumkvöðla á fyrstu stigum er til bóta. Þó er sú breyting aðeins viðbragð við því sem 1. minni hluti telur meðal margra annmarka  frumvarpsins að afnema með öllu gjaldfrjálsan stuðning við frumkvöðla á fyrstu skrefum og láta einkageirann taka við. Margir gestir nefndarinnar undirstrikuðu nauðsyn þess að frumkvöðlar um allt land hefðu aðgang að gjaldfrjálsri leiðsögn á allra fyrstu skrefum til að gera þeim kleift að meta fýsileika hugmynda sinna. Fjölbreytt stuðningsþjónusta við frumkvöðla á fyrstu skrefum er í boði í öllum samanburðarlöndum okkar – og engum þeirra hefur dottið í hug að rífa niður slíka þjónustu í stað þess að byggja hana markvisst upp og bæta.

Stuðningur við nýsköpun utan höfuðborgarsvæðisins.
     Þrátt fyrir góð fyrirheit í greinargerð frumvarpsins vantar algerlega í lagatextann útfærslu á markmiðsgrein frumvarpsins, sbr. 1. gr., hvað varðar áherslu á nýsköpun á landsbyggðunum. Að mati 1. minni hluta eru þó breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar skref í áttina, sem og sú ákvörðun ráðuneytisins að halda þeim stöðugildum Nýsköpunarmiðstöðvar sem hafa verið utan höfuðborgarsvæðisins og færa þau til ráðuneytisins. Með því er þó ekki brugðist við því sem var einna hörðust gagnrýni á hjá Nýsköpunarmiðstöð, þ.e. að ekki væri verið að sinna nema takmörkuðum hluta landsins og starfsmenn aðeins staðsettir á Akureyri, Ísafirði og í Vestmannaeyjum. Þetta hefur sérstaklega verið gagnrýnt á Austurlandi og talið að þessi skortur á aðgengi að stuðningi við nýsköpun í landshlutanum hafi haft neikvæð áhrif á samkeppnishæfni landshlutans að þessu leyti. 1. minni hluti telur að ef vel hefði átt að vera hefði þurft að bregðast við þeirri gagnrýni á einhvern hátt með því að koma á fót stöðugildi í þeim landshluta sömuleiðis.
    Þá hefði verið æskilegt að fjalla á einhvern hátt um umboð ráðuneytisins til að styðja við uppbyggingu og rekstur frumkvöðlasetra um land allt sem eðlilegt væri að fjalla um ef raunverulegur vilji er til stuðnings og eflingar nýsköpunar utan höfuðborgarsvæðisins.
    Fyrsti minni hluti vill einnig benda á að þótt komið sé á fót 100 milljóna króna sjóði til eflingar nýsköpun utan höfuðborgarsvæðisins er ekki um háar fjárhæðir að ræða til hvers verkefnis þó að vissulega gagnist allur stuðningur þegar kemur að nýsköpunarverkefnum. Þá erum við hér að tala um sjóð sem í upphafi máls átti að svara allri þörf fyrir stuðning við nýsköpun utan höfuðborgarsvæðisins og öllum er ljóst að dugir ekki til. Þá vísaði ráðherra í umræðum í þinginu til þess að sjóðurinn mundi einnig gagnast þeim sem styðja við nýsköpun og frumkvöðlastarf utan höfuðborgarsvæðisins. Í reglum sjóðsins er hins vegar skýrt tekið fram að lögaðilar í meirihlutaeigu ríkis eða sveitarfélaga skuli ekki vera leiðandi aðili í þeim verkefnum sem hljóta styrk en sveitarfélögin eru einmitt sá aðili sem líklegast er að standi t.d. að frumkvöðlasetrum eða öðrum verkefnum tengdum stuðningi við frumkvöðla á sínum svæðum.
    Þá verður að benda á að mögulega hefði fjármagninu einfaldlega verið betur fyrir komið hjá landshlutasamtökum sveitarfélaga sem hluti af uppbyggingarsjóðum sóknaráætlana landshlutanna sem hafa það hlutverk að úthluta styrkjum til menningar, atvinnuþróunar og nýsköpunar í stað þess að búa til enn einn sjóðinn sem frumkvöðlar þurfa að sækja í.

Rannsóknarstofa byggingariðnaðarins (Rb).
     Í umfjöllun nefndarinnar um frumvarpið komu fram miklar áhyggjur af stöðu og framtíð tæknirannsókna sem unnar hafa verið á Nýsköpunarmiðstöð fram að þessu. Þannig segir Verkfræðingafélag Íslands í umsögn sinni að það telji að verði frumvarpið að lögum án nauðsynlegra breytinga sé hætt við að óbætanlegt tjón verði á umhverfi nýsköpunar sem og hagnýtra tækni- og byggingarrannsókna á Íslandi. Í umsögnum kom fram áhersla á að byggingarrannsóknir séu langtímaverkefni og mikilvægt að þær séu samfelldar og hafi trygga fjármögnun til að vinna þau rannsóknarverkefni sem nauðsynlegt er fyrir byggingarstarfsemi að séu unnar. Ólíklegt verður að teljast að grunnfjármögnun slíkra rannsókna geti verið á hendi annarra en ríkisins, þó að hluti hennar geti auðvitað einnig komið úr ýmsum rannsóknasjóðum, innlendum og erlendum. Þá er eðlilegast að slík rannsóknarstarfsemi sé unnin innan stofnana ríkisins sem hlutlauss aðila á markaði, en slíkt fyrirkomulag er einnig á hinum Norðurlöndunum t.d. með SINTEF í Noregi og Riso í Danmörku.
    Samhljómur var þó um að vissulega gætu ákveðnar mælingar og prófanir átt sér stað annars staðar og var rætt um mikilvægi faggildingar rannsóknastofu í því samhengi og getur 1. minni hluti tekið undir það sjónarmið.
    Það breytir þó ekki þeirri staðreynd að byggingarrannsóknir þurfa að eiga sér samastað og krefjast í því samhengi nokkuð sérhæfðs búnaðar sem oft tekur mikið rými. Þannig er ekki víst að það væri hagkvæmt að koma þeirri starfsemi fyrir í Vatnsmýrinni þar sem ljóst er að fermetraverð er mjög hátt, en Nýsköpunarmiðstöð hefur verið í mjög hagkvæmu húsnæði á Keldnaholti.
    Meiri hluti nefndarinnar virðist gera sér grein fyrir mikilvægi þessa og leggur til breytingu þar sem gert er ráð fyrir auknum tíma til að vinna að framtíðarfyrirkomulagi byggingarrannsókna í landinu og koma þeim í það horf sem best þykir henta fyrir árslok 2022.
    Fyrsti minni hluti vill árétta mikilvægi þess að hafðar verði í huga ábendingar sem fram komu í umsögnum til nefndarinnar og að haft verði samráð við fagaðila og fagfélög eins og til dæmis Verkfræðingafélag Íslands og háskóla.

Stafrænar smiðjur.
     Í júní 2018 var samþykkt samhljóða þingsályktun um aðgengi að stafrænum smiðjum þar sem ferðamála-, atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra í samvinnu við mennta- og menningarmálaráðherra var falið að vinna áætlun um uppbyggingu og rekstur stafrænna smiðja með það að markmiði að framhaldsskólanemendur fyrst og fremst hafi aðgang að slíkum smiðjum en að smiðjurnar verði einnig opnar bæði grunnskólanemendum og almenningi. Þannig átti áætlunin að vera skýr um framvindu verkefnis, verklok og um fjármögnun þess.
    Með frumvarpi ráðherra er vissulega lagt til aukið framlag til rekstrar stafrænna smiðja í landinu en ekki er að sjá af frumvarpinu eða gögnum málsins að ráðuneytið hafi lokið þeirri vinnu sem Alþingi fól ráðherra að inna af hendi á sínum tíma. Tækifæri hefði verið til þess að leggja fram slíka áætlun í frumvarpinu og um leið móta umgjörð um starfsemi stafrænna smiðja og tilgang þeirra en það er ekki gert. Þótt breytingartillögur meiri hlutans séu til bóta þá vantar enn þó nokkuð upp á að mati 1. minni hluta til að ljóst sé að starfsemi stafrænna smiðja sé tryggð til framtíðar og að mótuð sé heildarsýn um rekstur þeirra.

Stofnun tækniseturs.
     Flestir umsagnaraðila fögnuðu þeirri hugmynd að koma á fót tæknisetri sem mundi styðja við nýsköpunarverkefni á sviði hátækni. Þó komu fram áhyggjur af því að verkefni félagsins væru ekki nægjanlega skýr og rekstrarformið ekki heldur. Ábendingar komu einnig fram um að ekki væri ljóst hvort samstarf ætti að vera við alla háskóla í landinu eða eingöngu skólana tvo sem eru í Reykjavík. Þá bentu nokkrir umsagnaraðilar á að þótt talað væri um aðgengi landsbyggðanna að tæknisetrinu þá væri alls ekki skýrt hvernig ætti að tryggja það aðgengi. 1. minni hluti tekur undir þá athugasemd og telur að æskilegt væri að útfæra það aðgengi betur, en oftast strandar það á fjármagni fyrir frumkvöðla að sækja slíka þjónustu á höfuðborgarsvæðið.
    Í umsögnum komu einnig fram áhyggjur af því að rekstrarform nýs tækniseturs væri óheppilegt, einkum vegna þess að rekstrarkostnaður þess yrði alltaf umtalsverður með launakostnaði, leiguhúsnæði og viðhaldskostnaði tækja en einnig við að sérhanna og setja upp nýja aðstöðu í Vatnsmýrinni, endurnýjun búnaðar o.s.frv., en rekstrarmódelið gekk út á að rekstrartekjur félagsins fengjust fyrst og fremst úr styrkumsóknum sem er ekki heppilegt. Í því samhengi var nefndinni bent á að þar væri tæknisetrið mögulega komið í beina samkeppni um styrki við þá aðila sem það á að vera að þjóna og vera í samstarfi við. Þá benti Háskóli Íslands á það í sinni umsögn að þetta breytta félagaform kunni einnig að hafa áhrif á styrkjamöguleika félagsins í einhvern tíma, einkum gagnvart Evrópusambandinu en einkahlutafélag þarf alltaf einhvern tíma til að öðlast trúverðugleika til að standa undir kostnaðarsömum langtímaverkefnum sem opinberar stofnanir þurfa ekki.

Starfsfólk Nýsköpunarmiðstöðvar. 
     Við meðferð málsins kom skýrt fram að starfsfólk Nýsköpunarmiðstöðvar hefði sjálft bæði hugmyndir um og metnað fyrir breytingum sem mætti koma á í nýsköpunarumhverfinu á Íslandi enda nokkur reynsla komin á það. Þetta virðist hafa farið alfarið framhjá ráðuneytinu við gerð frumvarpsins, enda samráð við starfsfólk lítið sem ekkert þrátt fyrir góð fyrirheit um slíkt þegar ákvörðunin var tilkynnt. Viðhorf ráðuneytisins til áhyggja starfsfólks virðist vera að það snúist alfarið um eigið starfsöryggi þess. 1. minni hluti telur að betur hefði farið á því að hafa samráð við starfsfólk Nýsköpunarmiðstöðvar og nýta þær hugmyndir sem þar er að finna til þess að bæta nýsköpunarumhverfið á Íslandi. Þess í stað virðist fyrsta ákvörðunin hafa verið sú að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð, af ástæðum sem 1. minni hluti þekkir ekki ennþá, en finna síðan út úr því eftir á hvað ætti að gera í staðinn.
    Þótt það sé ágætt að tryggja starfsöryggi hluta starfsfólks Nýsköpunarmiðstöðvar harmar 1. minni hluti að ekki hafi verið tekið meira tillit til þeirra ýmsu hugmynda og þeirrar reynslu sem starfsfólkið var, og er vonandi enn, reiðubúið til þess að koma á framfæri til að bæta nýsköpunarumhverfið á Íslandi.

Samantekt.
     Ýmis gagnrýni hefur komið fram á starfsemi Nýsköpunarmiðstöðvar á síðustu árum og má sjá hana endurspeglast í frumvarpi ráðherra. Þar má nefna aðkomu Nýsköpunarmiðstöðvar að ýmsum hagnýtum efnamælingum og skort á faggildingu í því samhengi, skort á stuðningi við frumkvöðla utan höfuðborgarsvæðisins – einkum á Austurlandi og fleira mætti nefna. Um þessi atriði hefur í raun ekki verið deilt og hafði verið rætt um það í nokkurn tíma að ástæða væri til að gera breytingar á starfseminni. Ákvörðun ráðherra að leggja stofnunina niður var hins vegar ekki eitthvað sem áður hafði komið til umræðu og kom því flestum í opna skjöldu.
    Eðlilegra hefði verið að gera úttekt á starfsemi stofnunarinnar í samhengi við reynslu annarra þjóða og að til grundvallar hefði legið dýpri skilningur á eðli nýsköpunar og stuðnings við flókið vistkerfi nýsköpunar. Því miður hefur það lengi viljað brenna við á Íslandi að við ákvarðanatöku skortir bæði á eftirfylgni og mat á afleiðingum ákvarðana eins og bent hefur verið á í nokkrum erlendum úttektum (t.d. Taxell-skýrslan frá 2009, ERAC-úttektinni frá 2014 og í ályktunum Vísinda- og tækniráðs). Sú ákvörðun ráðherra að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð án þess að neitt komi í staðinn skapar einmitt hættu á slæmri og ómarkvissri meðferð opinbers fjármagns.

Alþingi, 15. mars 2021.

Albertína Friðbjörg Elíasdóttir,
frsm. 		Helgi Hrafn Gunnarsson.